重大改革決策社會穩定風險評估的現實意義

現代社會是一個風險社會，中國亦不例外。改革中的中國社會，面對著復合、復雜的風險帶來的挑戰，需要制定決策以回避和規制風險；而改革決策本身，同樣可能成為風險之源。

實踐已證明，重大決策的社會穩定風險評估是保證決策質量、消減決策風險的必要步驟。有鑒于此，近年來黨中央和國務院做出了多項重要部署。一些地方政府據此出臺了規章和規范性文件，初步搭建了社會穩定風險評估的基本框架。但客觀來看，目前立法的位階過低，內容粗疏，尚無法滿足規范和推進社會穩定風險評估的現實需要，且在總體上反映出片面強調“屬地管理”的理念。本文主張，應在中央層面出臺重大改革決策社會風險評估的立法，并對該立法應如何精準定位,應確立怎樣的理念、原則和價值目標，應如何分配地方政府、改革推進部門、行業主管部門各自的角色和任務等問題，進行深入討論。

重大改革決策社會穩定風險評估的現實意義

（一）改革決策的特點和當前復雜的國內外局勢，對改革決策的科學性和前瞻性提出了更高要求

引用美國著名管理學家赫伯特?西蒙一句名言——“管理就是決策”，改革實際上就是制定、實施和調適改革決策的過程。改革開放三十多年來，中國取得了世所矚目的成就，但以歷史和發展的眼光來看，改革決策的科學性、前瞻性、全局性仍有待提高。一方面，任何一項改革決策都會涉及經濟和社會等多個方面，意味著大量公共資源的配置和利用，深刻影響民眾切身利益。因此，一旦改革決策尤其是重大改革決策失誤或失當，往往會引發劇烈的利益沖突，危及國民經濟的正常運行，甚至引起社會動蕩。這方面，前車之鑒不少。半個世紀前，“大躍進”和“人民公社”等重大決策的失誤，給建國后的歷史留下了創傷；近年來，由地方政府改革決策失誤引發的群體性事件接二連三，也嚴重影響了黨和政府的形象和威信。另一方面，目前國際國內形勢發生著深刻變化，改革決策的風險加大。從國際上看，中國全面融入國際經濟活動主流，更大范圍地參與國際競爭和合作，在增加了機會的同時累積著風險；各國科技高速發展，經濟和社會開放程度和競爭激烈程度快速攀升；國際政治和軍事因素等也都對中國的決策產生著重大影響，任何一項錯誤的決策都可能導致中國在國際競爭中失利。就國內形勢而言，改革步入“深水區”，權力和利益格局日趨復雜，敏感而不確定的因素增加，積累的矛盾和問題不斷暴露；相應地，改革決策的內容和對象需要大幅度調整，需要考慮更多的因素，制定和實施科學改革決策的難度不斷加大。

（二）從風險管理理論和功用主義的角度來看，重大改革決策的社會穩定風險評估機制是保證決策質量、消減決策風險的有效途徑

依據風險管理理論，風險主要是指損害發生的不確定性，而未來的風險決定著今天的政策選擇，必須通過確立風險管理和風險控制機制，提高決策者面對風險時的主動性，以最大限度地避免風險可能的不良后果。近年來,中國社會中不穩定因素的大量出現，尤其是群體性事件頻發的事實，表明中國的確處在社會風險高發期。造成決策失誤的原因是多方面的，如個別決策者素質低下、決策所依據的信息資源不可靠，等等。而從風險管理的視角來看，一個重要原因在于，決策者片面強調決策的效率和效益而忽視風險的因素，對決策風險的論證、評估不夠充分，對決策后果預測不足；許多政府官員盡管也很重視社會穩定風險，但大多采取事后控制的手段，等風險發生才啟動應急程序，而不是著力于從源頭消除可能存在的不穩定風險。

在重大改革決策過程中引入社會穩定風險評估的重要價值即在于，使決策以前瞻性或預防性為導向，以現時尚未發生的事件來影響當前的策略選擇，以對社會和公眾對于擬定中的決策出臺后可能抱有的態度的評估結果來決定決策的取舍。這就把規范和化解矛盾、社會不穩定因素的關口前移，通過穩妥決策、慎重實施，將社會風險減到最低限度。

從這個角度看，中央決策層提出的“科學發展觀”和“建設社會主義和諧社會”等發展目標與模式，亦是其直面社會風險高發這一客觀事實的科學布局。對于政府主導的發展戰略來說，改革本身只是工具而非目的，必須在避免危機、保持穩定的同時推動改革、促進發展，實現改革、發展和穩定三者的互促共生。

（三）重大改革決策的社會穩定風險評估作為一種實質上的“倒逼機制”，為公眾利益和意志搭建了開放的表達平臺

從表面上看，社會穩定風險評估機制的直接動力在于“維穩”，但就其內在的價值而言，它實質上是一種倒逼機制，是一種前置的決策影響評估，通過搭建溝通橋梁，在決策作出前征求公眾意見，吸納公眾利益，為決策執行夯實基礎。吉林磐石的三輪車政策和四川遂寧的舊城改造項目等從制定到實施的實踐，對此已作了很好的詮釋。

這點不難理解。社會控制理論告訴我們，加強社會控制體系建構中重要的一點，就是依靠法治來協調利益關系，在一個“日益分化且存在斷裂風險”的社會中，實現各個組成部分和社會成員之間信息的溝通與交流。外媒曾評價，中國改革開放三十多年的歷程是一個多元化和開放式的過程，是向所有社會和利益群體開放的演變過程，并把這一抉擇總結為中國共產黨成功執政的關鍵。具體到改革決策領域，傳統的政府“一家獨斷、為民做主”的決策方式，由于決策過程中忽視公眾利益和呼聲，致使決策缺乏認可、執行成本高昂甚至引爆社會穩定風險，已逐步讓位于“多元參與、共同做主”的協作式決策方式。社會風險評估正是協作式決策的重要機制之一。公眾參與被引導和吸引到決策的方式和結果上，公眾利益在決策內容上得以表達，不僅有助于決策的科學化，也有助于幫助公眾提高對決策的認知和認同，為決策取得預期成效創造良好條件，還有助于培養公民參與公共管理的能力，有利于基層民主的發展。進言之，社會穩定風險評估機制強調決策責任機制的設置，亦可以有效避免改革決策的封閉性，促使政府厘清其權責邊界，有利于有限政府和責任政府的建構。

以立法的形式規范重大改革決策的社會穩定風險評估的必要性

首先，以立法的形式來規范重大改革決策的社會穩定風險評估,是落實《突發事件應對法》以及中央和國務院重要部署的需要。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》（中辦發〔2004〕33號），國務院《全面推進依法行政實施綱要》（國發[2004]10號），國務院《關于加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）和國務院《關于落實<政府工作報告>重點工作部門分工的意見》（2012）等重要文件對加強行政決策社會穩定風險工作作出了部署，但僅限于原則性的政策指導，并且缺乏對重大改革決策的針對性。因而，有必要通過制定法規或規章的形式對有關的制度加以細化，使其更符合改革決策領域的特點。

其次，規范和加強重大改革決策社會穩定風險評估工作，迫切需要制定相關立法。我國尚無公開、統一的法律規定行政決策程序；對于重大事項社會風險評估制度，亦無統一法規。目前有一些?。ㄋ拇?、甘肅等）、市（南京、廣州、瀘州等）和縣（貴州省湄潭縣、浙江省云和縣等）出臺了社會穩定風險評估實施辦法，初步確立了社會穩定風險評估的基本框架，但效力位階過低，內容粗疏，尚無法滿足有效規范和推進重大決策社會穩定風險評估工作的現實需要。

再次，以立法的形式來規范重大改革決策的社會穩定風險評估,是有效實現部門和地區之間的協調配合，保障風險評估工作有序、高效開展的必然要求。重大改革決策較之一般的行政決策，牽涉的部門、行業和地區更廣，涉及的人員和資源更多。例如，從權力結構來看，改革決策至少涉及四個維度的關系：其一是國家發展改革部門與其他具有部分改革決策權的部委的（橫向）權限劃分；其二是各級政府的（縱向）權限劃分；其三是部委與地方政府間的（條塊結合）權限劃分；其四是地方政府與黨委、人大、政協等的權力劃分。妥善處理這四組關系，有效實現部門和地區之間的協調配合，是做好重大改革決策社會穩定風險評估工作的重要前提。而僅僅依靠現行的地方規范性文件，顯然無法應對這一難題。

最后，基于對地方政府利益角色的判斷。改革開放三十多年來，地方積極發揮主動性和創造性，成為推動改革和開放的主要動力。但近年來，地方利益不斷膨脹、地方保護主義盛行、中央宏觀調控能力有所下降已成為不爭的事實。具體到改革決策領域，許多中央的重要決策在推行時面臨強大的地方阻力，地方小環境往往超越中央宏觀政策大環境的決定力度，區域領導者對具體改革決策落實的影響遠大過行業的主管部門。各地業已出臺的重大事項社會穩定風險評估辦法和細則等，也在總體上反映出片面強調“屬地管理”的立法理念和原則。這種局面亟需通過中央層面的統一立法來改變。

重大改革決策的社會穩定風險評估立法中的幾個基本問題

綜合上述因素，本文主張由國家層面的改革推進部門——國家發展改革委作為立法主體，出臺關于重大改革決策社會穩定風險評估的部門規章。規章在法律確定的框架和權限范圍內，強化改革機構和行業主管部門等在重大改革決策社會風險評估工作中的角色和參與，以逐步打破權力縱向失衡格局，確立重大改革決策的整體思路、全局眼光和歷史視野，增強決策前瞻性和科學性。

（一）立法的功能定位

立法需要解決的一個關鍵問題是，如何定位其任務和功能。重大改革決策的社會穩定風險評估方面的立法,應既是一部“規范法”，也是一部“促進法”，還是一部“程序法”。首先，它應具有一定的規范法功能。它通過對重大改革決策社會風險評估工作的主體、客體、內容、程序等的明確規范，將整個社會風險評估工作置于法治軌道。其次，鑒于當前改革決策過程本身存在很大的不確定性，社會風險評估又是一種新興的決策運行機制，相關立法應設計必要的彈性機制，發揮“促進法”的功能，靈活應對不同的客觀條件。再次，從立法的內容來看，通過程序進行規范應是其突出特征之一。立法的重點在于設計重大改革決策社會穩定風險評估的程序，即社會穩定風險評估工作如何啟動、實施、審查、備案、監控等。

（二）立法的基本思路

第一，立足于我國的中央-地方權力結構現狀，在強調“塊”的同時力求實現“條塊結合”，協同推進。中央與地方關系作為我國的基本政治關系之一，深度影響著體制改革進程。隨著改革進入“深水區”，中央和地方的縱向權限劃分模糊、地方政府間橫向協調溝通機制缺乏等矛盾日益凸顯。而改革頂層設計的重要目標之一，就是調整現實中不合理的中央-地方利益格局，遏制既得利益的不當膨脹，這意味著在改革領域，中央需要為改革提供明確的理念、目標、思路、原則和框架（當然這決不單純意味著新一輪的權力上收）。在中央的統一部署下，承認改革決策權力的地方化、強調地方公眾對本地域改革事務的自我管理，有利于決策切合實際要求，縮短決策周期，提高決策效率。但同時必須承認，地方改革決策的總體狀況不容樂觀。除了相當一些地方缺乏改革動力外，還有一部分地方的改革創新停留在就事論事上，缺乏整體性和系統性，效果甚微。要改變這種狀況，需要在尊重地方改革決策權的基礎上，強調來自縱向的權力維度，由國家發展改革部門和其他職能部門在其職權范圍內，與地方政府協同推進。鑒于此，立法應當對重大決策風險評估工作的領導機制和運行機制進行設計，實行由改革決策方案制定機關領導、責任部門組織實施、改革機構審查、相關部門協助配合、社會廣泛參與的領導體制和運行機制。

第二，在吸收借鑒各地立法成果的同時適度創新。近年來，各地在重大事項社會穩定風險評估的實踐與立法方面，進行了有益的探索，提供了許多有價值的借鑒。因而，應仔細研究各地方的規定，并吸收地方實踐中有益的經驗和做法，如對重大事項和社會穩定風險評估的定義，對評估內容、范圍和程序及獎懲措施的規定等。立足于地方立法經驗基礎之上的法律規定較之空中樓閣式的設計，無疑具有更強的生命力。另一方面，立法也應力求保持獨立判斷和選擇，爭取有所創新和突破。

第三，在條文設計上，兼顧多元的價值目標。改革決策本身的價值目標的多元性決定了社會穩定風險評估制度不能以管理和控制重大改革決策風險為單一的目標，而應在秩序、民主、公平、效率、效益等多元價值目標間進行兼顧和平衡。

第四，受限于目前相關研究的現狀，需要克制條件不成熟情況下的立法沖動。迄今為止，國內外尚未發展出一套成熟的關于社會穩定風險評估的理論框架和指標體系，這導致各地缺少理論指導和“操作手冊”，并影響到評估質量的提高。并且，這一局面短期內難以改觀。事實上，形成一套成熟的社會穩定風險評估理論和指標體系需要長期的理論研究與實踐積累，需要法學、經濟學、社會學、行政管理學、心理學、工程技術等多方面的專業人才的共同努力。正是基于對這一現實的判斷，重大改革決策社會穩定風險評估的立法不應過多糾纏于技術參數和指標體系等問題，亦不應為了立法結構（表面上的）系統性、完整性和立法內容（表面上的）精致性而在理論研究不成熟的情況下脫離實際，過度超前立法，造成立法和執法資源的浪費。