新形勢下地方政府社會維穩的行為邏輯及其治理

在“穩定壓倒一切”的要求下，社會維穩成為地方政府的重要任務，但在社會維穩中地方政府卻陷入“維穩怪圈”，出現維穩行為失范的現象。究其原因，主要在于地方政府僵硬固化的維穩觀、壓力型社會維穩機制、地方政府的自利性與財政壓力。新形勢下地方政府社會維穩的治理路徑選擇，一是要樹立科學的穩定觀，正確區分維穩與維權；二是合理界定地方政府的事權，創新社會維穩的考核機制；三是規范地方政府的社會維穩行為，有效解決地方政府的財政壓力。 

　　一、問題的提出
　　當前我國正處于“經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化”的社會轉型期，貧富差距拉大，社會矛盾與沖突凸顯，群體性事件頻發，給社會穩定帶來嚴峻的挑戰。各類社會矛盾與沖突產生在基層，化解在基層，在“穩定壓倒一切”的語境下，社會維穩成為地方政府（本文主要指縣、地級市與鄉鎮、街道辦兩級政府）的重要任務。近年來地方政府在社會維穩中投入大量的人力、財力與物力，但社會矛盾和沖突不但沒有得到化解，反而出現深層次的積淀，社會維穩的壓力不斷增大，以至于陷入所謂的“維穩怪圈”——地方政府在社會維穩中時有出現行為失范的現象，如濫用警力采取強制性手段、封鎖消息、“花錢買平安”、非法拘禁上訪者、進退失據喪失最佳處置時機導致“小事拖大，大事拖炸”等，以至于最終形成越維穩越不穩定的局面。
　　地方政府的社會維穩行為一直飽受爭議。如孫立平教授指出，維穩怪圈的形成與僵硬的維穩觀有極大關系，由于存在著社會矛盾嚴重，民眾會起來造反鬧事的慣性推理，往往將民眾的利益表達與社會穩定對立起來，將公民正當的利益訴求與表達視為不穩定的因素，地方政府維穩是通過壓制與犧牲弱勢群體的利益表達，來實現短期的社會穩定。于建嶸教授則將當前中國的社會穩定視為一種“剛性穩定”，其首要特征是以壟斷政治權力為目標，社會維穩的各項措施都以此為出發點。中央采用政治承包的方式，將社會維穩工作任務從上而下逐級分解到各級黨政組織，出于政績考核的驅使，地方政府為了社會維穩常常不惜任何代價。地方政府在社會維穩中采取的是不顧成本花錢買平安，不管方式予以擺平搞定，是一種典型的管治型維穩方式。維穩的結果沒有達到維護社會穩定，減少或防止破壞社會穩定的突發事件發生，化解社會矛盾以及促進社會和諧的目標，相反，由于一些地方官員把維穩與維權對立起來，利用維穩來壓制和打擊維權的民眾，人為地加大了老百姓維權的難度，使老百姓的大量權利被強勢群體侵犯，形成大量的民怨。還有學者認為，地方政府社會維穩行為異化的原因是政府職能轉變不徹底，社會管理和公共服務功能低下，缺乏有效的利益表達與協調機制，政府濫用強制性手段及面對人民群眾的利益訴求存在“體制性遲鈍”等。
　　在社會維穩中地方政府行為失范的原因何在？導致地方政府社會維穩行為失范的因素有哪些？以公共服務為導向的地方政府如何走出“維穩怪圈”？本文擬對這些問題作一探討。
　　二、 地方政府社會維穩的行為邏輯分析
　　地方政府之所以陷入社會維穩的怪圈，在社會維穩中出現行為失范的現象，其根源在于僵硬固化的維穩觀、壓力型社會維穩機制、地方政府的自利性與財政壓力。
　　1.僵硬固化的維穩觀，將維穩與維權對立。社會維穩是一項已經被提升到國家治理層面并具有極強政治色彩的重要任務。改革開放以前我國經歷了十幾年的階級斗爭，容易形成以階級斗爭方式處理群體事件的思維?，F在面對日益頻發的群體性事件，有些地方政府官員的思維仍停留在過去，對事件的定性容易出現偏頗，形成僵硬固化的維穩觀，即忽視當前社會大部分沖突與矛盾都是一種利益之爭，容易將群眾利益訴求與表達視為社會不穩定因素，當事件稍微擴大時就將其政治化和意識形態化，往往使得矛盾激化升級，甚至釀成流血事件，損害了政府的公信力和合法性基礎。毋庸置疑，保障公民的合法權益是政府的重要職責，利益表達渠道是利益受損群眾表達利益訴求與維護權益的有效路徑?？墒?，我國尚缺乏完善的利益表達與利益協商機制，正規的制度化參與渠道無法吸納公民的有序參與，弱勢群體的呼聲容易被強勢群體掩蓋，弱勢群體在利益受損時有時會被迫采取體制外的極端方式表達利益訴求。正如阿爾蒙德所說，“在貧富差距巨大的國家里，正規的利益表達渠道往往由富人掌握，而窮人要么保持沉默，要么就采取暴力的或激進的手段讓人們聽到他們的呼聲?！比绱艘粊恚鮿萑后w的維權行為就成為地方政府社會維穩壓制的對象，社會穩定往往被建立在犧牲和禁止弱勢群體維權之上。
　　2.壓力型社會維穩運行機制。壓力型機制是指在當前中國的政治架構中，各級黨委、政府為了實現本地的社會經濟發展，完成上級分配的指標任務，而構建一套將行政命令與物質利益、官員職位升遷相結合的工作機制的組合。當前我國社會維穩機制是與政治行政體制相適應的一種壓力型體制。壓力型社會維穩機制主要包括三個方面：一是社會維穩工作的分解機制。各級黨委、政府為了做好社會維穩工作，將維穩工作層層分解，維穩任務被量化，如將群體性事件、越級上訪與集體上訪數量等指標化，根據本地實際情況逐級分配，通過簽訂責任狀的形式規定完成。二是地方官員的政績考核機制。在“穩定是第一責任”的現實政治語境下，地方政府承擔著“一票否決制”與“零指標”等體制內考核壓力，地方政府官員的各種獎勵、升遷等完全與壓力型維穩考核機制有關。有些地方政府為了完成考核任務，對一些影響社會穩定的事件不分原則地予以處理，甚至出現“擺平就是水平，搞定就是穩定”的維穩思維。某些社會民眾也開始利用維穩機制進行所謂“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的謀利型上訪。三是嚴格的領導干部問責制度。在2009年中共中央與國務院聯合印發的《關于黨政領導干部問責的暫行規定》中明確了對黨政官員進行問責的范圍?，F有的政治與行政框架下很難形成激勵型維穩機制去引導地方政府解決影響社會穩定的深層次社會矛盾，在壓力型維穩機制的作用下只能是維持社會表面的穩定。如信訪是聯系群眾與黨和政府的橋梁，是弱勢群體表達利益訴求與尋求權利救濟的最后渠道，可是信訪數量成為衡量地方政府社會維穩的工作指標，因此地方政府往往不去真正解決社會矛盾而是動用一切資源與手段，如截訪、銷號、非法拘留上訪者等，以控制上訪數量，維持表面的社會穩定，從而達到上級部門的維穩考核指標。 　　

3.地方政府的自利性與財政壓力。政府的職責是提供公共產品與服務，但這并不意味著政府始終代表公共利益，不存在私利。奧爾森認為，政府之所以會積極推動本地區的經濟社會發展，是因為兩者之間存在著共容利益。地方政府認為自己與社會經濟發展有共榮利益時，其行為取向就具有公共性，反之其行為取向就帶有自利性。根據公共選擇理論，政府也具有“經濟人”本性，也會追求自身利益的最大化，因此在自利性主導下地方政府會與社會發生利益沖突，甚至與民爭利。一旦作為利益主體的政府與社會發生利益博弈，其他群體便處于弱勢地位，就會造成社會公共利益受損，社會權利失衡。此外，自1994年實現分稅制以來，地方政府不再像以前那樣在整體利益框架內謀求自身利益，財政收入直線減少，某些地方政府的財政收入已很難滿足日常行政與公共事務的剛性需求。為了解決財政壓力，擴大稅源與財源，地方政府將工作重點落到推動工商企業發展上，甚至不顧當地生態環境保護與群眾長遠利益而拋出優惠條件招商引資，不惜引進一些高耗能、高污染、低產出的落后項目，推動當地GDP、地方財政收入的增長。長此以往，地方政府社會管理與公共服務的職能弱化，人民群眾最關心、最直接、最現實的民生問題長期得不到有效解決，為改革開放付出巨大代價的弱勢群體無法享受改革開放的成果，相對剝奪感愈加強烈，社會不滿情緒發酵與彌漫，難免埋下社會矛盾的火種。
　　三、新形勢下地方政府社會維穩的治理路徑
　　在僵硬固化的維穩觀、壓力型維穩機制、地方政府自利性與財政壓力的三重作用下，地方政府在社會維穩中必然出現行為失范。這種多重壓力也可以解讀為地方政府在社會維穩中的思想壓力、政治壓力和經濟壓力。基于此，新形勢下地方政府社會維穩的治理路徑選擇應該是：
　　1.樹立科學的穩定觀，正確區分維穩與維權。思想觀念是行動的先導，地方政府要真正做好社會維穩工作，關鍵要樹立科學的穩定觀。首先，要理性判斷群體性事件的性質?？迫J為，社會沖突主要分為“現實性沖突”與“非現實性沖突”兩類，其中“現實性沖突”往往具有明確的目標，一旦實現相應的目標，沖突自然就會消除；“非現實性沖突”一般涉及政治訴求、價值信仰等問題，沒有明確的目標指向，難以通過利益妥協達到滿足。當今社會出現的群體性事件大多是由利益失衡引起的，大都有明確的利益訴求，屬于現實性沖突，因此必須將群體性事件當做人民內部矛盾來對待，不能輕易的上綱上線；其次，從靜態穩定向動態穩定轉變。靜態維穩是通過管治型手段禁止人們做出危及社會安全與穩定的事情，用“堵”的方式維持現有的秩序?，F代民主政治與市場經濟的運行需要構建一種動態穩定機制，通過持續不斷的化解社會矛盾維持社會的平衡。動態穩定的實質，就是根據多數公民的意愿和現實發展的需要，不斷地打破現狀，用新的平衡代替舊的平衡。動態穩定的實現途徑主要是“疏”，即通過多元利益主體的協商與談判，達成各方利益的妥協。和諧社會不是不存在社會矛盾與沖突，也不是一種絕對靜態的穩定，而是通過利益表達機制與協商民主機制，在動態中不斷調整，實現動態的社會穩定；最后，公民維權是社會維穩的前提與基礎。社會要想實現長久穩定，必須建立公平、公正的利益協調與分配機制，通過體制機制的創新、法律法規的健全保障公民自身的合法利益，為公民的維權提供暢通的渠道，決不能以犧牲公民維權為代價換取社會的剛性穩定。
　　2.合理界定地方政府的事權，完善社會維穩的考核機制。政府職能決定政府的事權，在社會主義市場經濟條件下政府的主要職能包括社會管理與公共服務，政府的事權也涵蓋社會管理與公共服務。在社會轉型期，一些影響社會穩定的問題往往涉及面廣、時間跨度久、解決難度大，有些已經完全超出了地方政府的治理能力，因此必須合理界定地方政府事權，解決地方政府在社會維穩方面職、責、權不對稱問題。另外，維穩評價機制是建立在中央與上級部門維穩考核評價之上的、一種體制內的地方政府社會維穩評價機制。[8]該考核機制忽視了體制外社會民眾的參與，使得社會維穩的決策、行為方式與內容方面完全由地方政府主導。因此，必須改變當前單向度的社會維穩考核機制，構建一種公民有序參與的維穩考核機制，將公民對社會維穩的意見充分納入到考核機制中，實行上級機關與社會民眾雙向度考核，保證普通民眾在地方政府社會維穩中擁有話語權，使地方政府及官員在選擇維穩行為方式、采取維穩行為時充分考慮民眾的意見和建議，既接受上級部門的考核又接受來自民眾的評價，變體制內社會維穩考核為體制內外雙重考核。社會穩定的基礎在于社會的公平公正，營造一個公平公正的社會環境是地方政府做好社會維穩工作的基礎。通過明確地方政府的事權，創新社會維穩考核機制，引導地方政府將工作重點放到解決人民群眾對公共服務供給不足與公共需求增長之間的矛盾上，推動民生工程建設，改善群眾生活質量，重點解決影響社會穩定的深層次矛盾。
　　3.規范地方政府的社會維穩行為，有效解決地方政府的財政壓力。在社會維穩中，地方政府既可能化解沖突，消除社會矛盾，也可能因為處置不當使社會矛盾激化、沖突升級。在近幾年爆發的群體性事件中，都可以看到當地政府濫用公共權力，以非法的方式進行維穩的現象。因此，切實做好社會維穩工作就必須規范地方政府的維穩行為。一是明確地方政府公共權力邊界，加強對公共權力的監督與制約，保障公共權力的公共性，防止地方官員濫用職權以權謀私。二是規范行政決策程序，增強決策民主化、科學化、法治化。在涉及到人民群眾切身利益的公共事務時，要通過協商民主的形式引入公民參與、專家論證、風險評估等，重大決策要廣泛聽取群眾的意見，保障公民的知情權、表達權與監督權，避免出現公共政策制定過程中利益相關者缺席的現象。三是地方政府社會維穩的行為要在法治框架內進行。“穩定壓倒一切”并不代表地方政府可以不顧一切采取任何行為進行社會維穩。穩定固然重要，但不能“壓倒一切”，“壓倒一切”的穩定不是真正的穩定。[9]當把秩序與沖突視為矛盾，把一切不穩定因素都壓倒的時候，社會穩定也就不復存在，只會有亂象而已。四是有效解決地方政府的財政壓力。地方政府在分稅制中所占的比例較小，嚴重影響地方政府日常行政事務的開展與治理能力的提高，解決地方政府財政壓力的主要途徑是財政轉移支付。在轉移支付的過程中，一方面要增加轉移支付總量，進一步優化轉移支付結構；另一方面要以公共服務均衡化為目標，建立健全社會保障體系，加大對農村、貧困地區公共產品與公共服務的支出比例。此外，要構建社會矛盾排查機制與利益協調機制，提高政府應急處置能力，切實解決人民群眾關心的民生問題，將影響社會穩定的因素消除在萌芽之中。

作者: 楊大路　楊福祿